TC DECLARA INCONSTITUCIONAL ORDENANZA DEL GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES QUE PROHIBÍA ACTIVIDADES PESQUERAS EN LA FRONTERA NORTE DEL PAIS
El Pleno del Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República, contra la Ordenanza Regional Nº 0016-2004 del Gobierno Regional de Tumbes, que pretendía y establecía prohibiciones a las actividades pesqueras en sus costas.
La demanda de inconstitucionalidad alegaba la vulneración de Derechos Constitucionales establecidos en los artículos 43, 59, 189, 191 y 192 de la Carta Magna y sostenía que, entre otros aspectos, el Gobierno Regional de Tumbes había excedido sus competencias al disponer la extensión de la zona reservada para la pesca artesanal, cuando dicha regulación constituía una competencia compartida con el Gobierno Central.
El Tribunal Constitucional, aunque considera legitima la preocupación del Gobierno Regional de Tumbes por el desarrollo económico de su región y la preservación de los recursos hidrobiológicos, señala en la sentencia recaída en el Exp. N.º 00021-2007-AI/TC, que estos objetivos no pueden alcanzarse si es que no se realizan dentro del marco constitucional establecido y bajo la observancia de los valores y principios constitucionales, enfatizando que los gobiernos regionales tienen el deber de respetar el principio de cooperación y lealtad nacional, más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales del Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
En consecuencia, la ordenanza impugnada, cuando modifica unilateralmente la extensión de la zona reservada para la pesca artesanal, y tipifica y establece sanciones para los infractores, excede el marco de sus competencias constitucionales. Si bien a los gobiernos regionales se les ha sido asignado las funciones administradora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, éstas no comprenden la facultad de disponer, omitiendo el ámbito de participación del gobierno nacional, la modificación del área reservada para la pesca artesanal, así como el establecimiento de infracciones y sanciones. Estas funciones específicas no autorizan a un gobierno regional a ejercer su potestad normativa autárquicamente. La previsión constitucional del artículo 192º de la Constitución no presta fundamento para ello, porque, como señala, toda actividad de los gobiernos regionales se realiza "(…) en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo".
Lima, 01 de Julio de 2009
OFICINA DE IMAGEN INSTITUCIONAL
El Pleno del Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República, contra la Ordenanza Regional Nº 0016-2004 del Gobierno Regional de Tumbes, que pretendía y establecía prohibiciones a las actividades pesqueras en sus costas.
La demanda de inconstitucionalidad alegaba la vulneración de Derechos Constitucionales establecidos en los artículos 43, 59, 189, 191 y 192 de la Carta Magna y sostenía que, entre otros aspectos, el Gobierno Regional de Tumbes había excedido sus competencias al disponer la extensión de la zona reservada para la pesca artesanal, cuando dicha regulación constituía una competencia compartida con el Gobierno Central.
El Tribunal Constitucional, aunque considera legitima la preocupación del Gobierno Regional de Tumbes por el desarrollo económico de su región y la preservación de los recursos hidrobiológicos, señala en la sentencia recaída en el Exp. N.º 00021-2007-AI/TC, que estos objetivos no pueden alcanzarse si es que no se realizan dentro del marco constitucional establecido y bajo la observancia de los valores y principios constitucionales, enfatizando que los gobiernos regionales tienen el deber de respetar el principio de cooperación y lealtad nacional, más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales del Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
En consecuencia, la ordenanza impugnada, cuando modifica unilateralmente la extensión de la zona reservada para la pesca artesanal, y tipifica y establece sanciones para los infractores, excede el marco de sus competencias constitucionales. Si bien a los gobiernos regionales se les ha sido asignado las funciones administradora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, éstas no comprenden la facultad de disponer, omitiendo el ámbito de participación del gobierno nacional, la modificación del área reservada para la pesca artesanal, así como el establecimiento de infracciones y sanciones. Estas funciones específicas no autorizan a un gobierno regional a ejercer su potestad normativa autárquicamente. La previsión constitucional del artículo 192º de la Constitución no presta fundamento para ello, porque, como señala, toda actividad de los gobiernos regionales se realiza "(…) en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo".
Lima, 01 de Julio de 2009
OFICINA DE IMAGEN INSTITUCIONAL
EXP. N.º 00021-2007-PI/TC
SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DE 5 DE JUNIO DE 2008
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Presidente de la República (demandante) contra el Gobierno Regional de Tumbes (demandado)
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República, representado por el Ministerio de la Producción, contra la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, que declara de interés regional la preservación de recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la Región Tumbes y establece prohibiciones a operaciones de flotas de mayor y menor escala y artesanales.
LANDA ARROYO
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DE 5 DE JUNIO DE 2008
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Presidente de la República (demandante) contra el Gobierno Regional de Tumbes (demandado)
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República, representado por el Ministerio de la Producción, contra la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, que declara de interés regional la preservación de recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la Región Tumbes y establece prohibiciones a operaciones de flotas de mayor y menor escala y artesanales.
LANDA ARROYO
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 00021-2007-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 5 días del mes de junio de 2008, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesía Ramírez, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Eto Cruz, Álvarez Miranda, y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República, representado por el Ministerio de la Producción, contra la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante : Presidente de la República.
Norma sometida a control : Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P.
Normas constitucionales
cuya vulneración se alega : Artículo 43º, 59º, 189º, 191º y 192º de la Constitución.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-GR-P.
III. NORMAS CUESTIONADAS
a) Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P ORDENANZA REGIONAL N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P
ORDENANZA REGIONAL QUE DECLARA DE INTERÉS REGIONAL LA PRESERVACIÓN
DE RECURSOS HIDROBIOLÓGICOS DEL ÁMBITO COSTERO DE LA REGIÓN TUMBES Y
ESTABLECE PROHIBICIONES A OPERACIONES DE FLOTAS DE MAYOR Y MENOR ESCALA Y ARTESANALES
EL CONSEJO REGIONAL DE TUMBES
HA APROBADO LA ORDENANZA REGIONAL SIGUIENTE:
VISTO:
El INFORME N.º 143-2004/GRT-GGR-GRDE-GR; el Informe N.º 115-2004/GRT-GGR-GRRNGMA; y el INFORME N.º 009-2004/GRT-DRP-DR; los que emiten opinión favorable para la protección de los recursos hidrobiológicos del litoral de Tumbes a través de una Ordenanza Regional que prohíba la operación de las embarcaciones que utilicen redes de cerco y arrastre en dicha jurisdicción y como medida complementaria a las normas nacionales, prohibir el desembarque de los recursos capturados por las embarcaciones mencionadas, en los puertos y caletas de la Región Tumbes.
CONSIDERANDO:
Que, la Constitución Política del Perú en su Artículo 68º establece que el Estado está obligado a promover la conservación de la Diversidad Biológica y de Áreas Naturales Protegidas; asimismo el Artículo 200º numeral 4) establece que son normas con rango de Ley entre otras la Ordenanza Regional; la misma que es de aplicación en su respectiva Región;
Que, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley N.º 27867, modificada por la Ley N.º 27902, en su Artículo 9º, establece como competencias constitucionales, entre otras lo estipulado en el literal g), que faculta a los Gobiernos Regionales a promover y regular actividades y/o servicios en materia de Agricultura, Pesquería, Industria, Agroindustria, Comercio, Turismo, Energía, Minería, Vialidad, Comunicaciones, Educación, Salud y Medio Ambiente, conforme a ley. Asimismo, en el artículo 10º, se define las competencias exclusivas y compartidas, especificando en el literal n) que dichos gobiernos deben promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad;
Que, la precitada Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su Artículo 45º literal b) numeral 1) define como función normativa y reguladora la elaboración y aprobación de normas de alcance regional, y regular los servicios de su competencia; y en el Artículo 52º establece que son funciones de los Gobiernos Regionales en materia pesquera: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción acuícola de la Región, así como desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción;
Que, el D.S. N.º 017-92-PE, establece que la zona adyacente a la costa entre las cero y las cinco millas marinas, está reservada para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal y de menor escala;
Que, el D.S. N.º 012-2001-PE, Reglamento de la Ley General de Pesca, establece desde marzo de 2001, la prohibición del uso de redes de cerco artesanales o bolichitos en la zona del litoral correspondiente al ámbito jurisdiccional del departamento de Tumbes;
Que, la R.M. N.º 309-2003-PRODUCE, de fecha 22 de agosto de 2003, en su Artículo 1º , establece un régimen especial de pesca en la zona comprendida entre el extremo norte del dominio marítimo del Perú y los 4º 00’ LS (ámbito jurisdiccional de la Región Tumbes); y en su Artículo 2º prohíbe las actividades extractivas dentro de las cinco millas marinas de la línea de costa, a las embarcaciones de mayor y menor escala, así como artesanales con redes de cerco y con redes de arrastre;
Que, la plataforma continental frente a Tumbes es amplia y de baja pendiente, alcanzando una extensión de 35 millas náuticas frente a Puerto Pizarro y gradualmente se reduce hacia el Sur hasta alcanzar 10 millas náuticas frente a Máncora;
Que, en los últimos años, embarcaciones arrastreras y de cerco (bolicheras y bolichitos); con capacidad de bodega que fluctúa entre 10 a 32.6 m2, consideradas como artesanales o de menor escala procedentes de diversos lugares del litoral peruano vienen incursionando y operando ilegalmente por diferentes períodos dentro de las cinco millas marinas frente a Tumbes, contraviniendo lo dispuesto en la R.M. N.º 309-2003-PRODUCE, y ocasionando constantes conflictos con los pescadores locales al ocasionarles frecuentemente la destrucción de sus redes y aparejos por la operación en las mismas áreas de pesca;
Que, la problemática descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Dirección Regional de Pesquería de Tumbes, elevando una propuesta mediante Oficio N.º 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPT-DR, al Sr. Ministro de la Producción. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha continuado con el tratamiento de esta problemática y la búsqueda de soluciones de manera conjunta entre el Gobierno Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitanía de Puerto de Zorritos;
Que, en representación de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un Memorial al Sr. Ministro de la Producción, reiterando entre otras medidas, la declaración del litoral de Tumbes como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Producción, los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y mediante Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaración del litoral de Tumbes, como Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de pesca como cortina, pinta, espinel y buceo;
Que, es interés del Gobierno Regional de Tumbes velar por la protección y el aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiológicos, asegurando su sostenibilidad en el tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales, en armonía con el Medio Ambiente;
Que, a las consideraciones antes expuestas se debe añadir y resaltar lo estipulado en diversos Tratados Internacionales suscritos por el Perú, reconociendo el principio precautorio, el cual establece que cuando haya indicios razonables del riesgo de daño grave o irreversible a la salud o al ambiente, la falta de certeza científica absoluta no constituye razón suficiente para postergar la adopción de medidas destinadas a eliminar o reducir dicho riesgo;
De conformidad con la Constitución Política del Estado, en uso de las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales artículo 37º literal a) – Ley N.º 27867; y,
Ha dado la ordenanza regional siguiente:
Artículo Primero.- Declarar de interés regional la preservación de los recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la Región Tumbes y prohibir la operación de las flotas de mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el ámbito comprendido entre el extremo norte del dominio marítimo del Perú y los 4º 00’ de LS y los 81º 00’ de LO, correspondiente a la jurisdicción de la Región Tumbes; así como, el desembarque de recursos hidrobiológicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de la Región.
Artículo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artículo primero de la presente Ordenanza Regional, serán sancionados por la Dirección Regional de Producción de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensión del permiso de pesca por un período de seis meses. En caso de reincidencia caducará automáticamente el permiso de pesca otorgado.
Artículo Tercero.- Las embarcaciones infractoras serán conducidas a los puertos y/o caletas más próximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la suspensión establecida en el artículo precedente.
Artículo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% será donado a instituciones de carácter social y el otro 50% podrá ser subastado por una comisión integrada por el COREVIPA, la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y el Gobierno Regional de Tumbes. El monto recaudado será destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de control y vigilancia pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en cuyo caos el 50% será utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del IMARPE.
Artículo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca sin la autorización correspondiente y los infractores serán sancionados de conformidad con el Artículo 41º, código N.º 6 del cuadro de sanciones del D.S. N.º 008-2002-PE.
Artículo Sexto.- Los vehículos isotérmicos y otros que transporten productos hidrobiológicos procedentes de desembarques en la Región Tumbes, con fines de comercialización, deberán contar con la documentación respectiva otorgada por la Dirección Regional de la Producción de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas, en los casos pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artículo Sétimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y por la emisión de certificados para la el transporte de los recursos hidrobiológicos, constituirán ingresos propios de dicha Dirección Regional.
Artículo Octavo.- El Instituto del Mar del Perú (IMARPE), por medio de su Laboratorio Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizará los estudios y el monitoreo correspondiente de los recursos hidrobiológicos y de las condiciones bioecológicas del medio marino, para evaluar su situación, con la finalidad de mantener la información actualizada que permita un manejo adecuado y cuidado.
Artículo Noveno.- La Dirección Regional de Producción, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ordenanza Regional.
Artículo Décimo.- Autorizar a la Secretaría General del Gobierno Regional la publicación de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación , disponiéndose asimismo su inclusión en el portal electrónico del Gobierno Regional.
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Sede Central del Gobierno Regional de Tumbes a los veintitrés días del mes de julio del año dos mil cuatro.
ROSA IRIS MEDINA FEIJOO
Presidenta Regional
IV. ANTECEDENTES
1. Fundamentos de la demanda
Con fecha 9 de agosto de 2007, el Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 20 de febrero de 2006, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes, que declara de interés regional la preservación de recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la región Tumbes y establece prohibiciones a operaciones de flotas de mayor y menor escala y artesanales.
La demanda se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes argumentos:
a) El demandante sostiene que el Gobierno Regional de Tumbes ha excedido sus competencias al haber dispuesto la extensión de la zona reservada a la pesca artesanal cuando dicha regulación constituye una competencia compartida con el gobierno nacional, de conformidad con el artículo 52º inciso j), en concordancia con el artículo 10º numeral 2) inciso c), de la Ley N.º 27687, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Por tanto, el Gobierno Regional de Tumbes no puede emitir disposiciones que regulen la actividad pesquera sin tener en cuenta los lineamientos generales previamente establecidos por el Gobierno Nacional, expresados tanto en el Decreto Ley N.º 25977, Ley General de Pesca, según la cual constituye parte de los sistemas de ordenamiento pesquero, como competencia del Ministerio de la Producción, la determinación de las zonas reservadas; como en los Decretos Supremos N.º 017-92-PE y 012-2001-PE, según los cuales la zona reservada para la pesca artesanal consta de cinco millas, a partir del litoral. Dicha medida tiene por objetivo asegurar la sustentabilidad de los recursos hidrobiológicos que allí se desarrollan.
b) El demandante aduce que la extensión de la zona reservada a la pesca artesanal, dispuesta por el Gobierno Regional de Tumbes, así como la prohibición de descargar en las caletas y puertos de la región, constituyen limitaciones injustificadas al ejercicio de la libertad empresarial, consagrada en el artículo 59º de la Constitución, no encontrándose relacionadas a motivos de índole sanitaria o de seguridad pública.
c) Por otra parte, a entender del demandante, el Gobierno Regional de Tumbes también habría excedido sus competencias al haber establecido, en el artículo 2º de la ordenanza impugnada, sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones estipuladas en el artículo 1º, las cuales vendrían a constituir entonces infracciones. La determinación de éstas contraviene expresamente la legislación de orden nacional, dispuesta por la Ley General de Pesca, Decreto Ley N.º 25977 (artículo 76º numeral 2), así como su Reglamento, Decreto Supremo N.º 012-2001-PE (artículo 63º inciso 1), y el Decreto Supremo N.º 017-92-PE (artículo 3º); la cual establece sanciones teniendo como base la zona reservada de 5 millas. Asimismo, no se ha tomado en cuenta que existe una norma que desarrolla las prohibiciones y sanciones contenidas en la Ley General de Pesca, el Decreto Supremo N.º 008-2002-PE, Reglamento de Inspección y del Procedimiento Sancionador de las Infracciones de las Actividades Pesqueras y Acuícolas.
d) De otro lado, en el artículo 5º de la ordenanza impugnada se exige que los vehículos que transporten productos hidrobiológicos con fines de comercialización tengan una certificación de la Dirección Regional de Producción de Tumbes. Esta exigencia, a entender del demandante, constituye la imposición de una carga administrativa que vulnera la libertad empresarial en lo que respecta al acceso al mercado.
e) Por último, otro argumento esgrimido por el Ministerio de la Producción es que la ordenanza impugnada, al tipificar infracciones y sanciones, se está apartando del ordenamiento jurídico nacional y está atentando contra la seguridad jurídica, toda vez que los particulares interesados en realizar actividad pesquera se hallaría en una situación de incertidumbre con respecto a la actuación de los poderes públicos, pues no quedarían determinados con claridad los requisitos para el desarrollo de la actividad así como las posibles sanciones.
2. Contestación de la demanda
Con fecha 21 de mayo de 2008, el Presidente Regional de Tumbes contesta la demanda contradiciéndola y negándola en todos sus extremos, en base a los siguientes fundamentos:
a) Que la expedición de la ordenanza impugnada constituye una respuesta a una problemática regional, consistente en la depredación de los recursos hidrobiológicos del mar de Tumbes por parte de embarcaciones dedicadas a la pesca industrial, al operar con redes de cerco y arrastre que destruyen la flora y la fauna que constituye el primer eslabón de la cadena alimenticia, en perjuicio de los pescadores artesanales que dependen de la pesca de dichas especies pequeñas para su subsistencia.
b) Que en virtud del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado que ostentan los individuos, el Gobierno Regional de Tumbes se hallaba en la obligación de intervenir para evitar el deterioro del medio ambiente, asegurando condiciones mínimas y comprometiéndose a no vulnerar las mismas ni permitir su vulneración por parte de los agente sociales, de conformidad con los expresado por el propio Tribunal Constitucional en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 03448-2005-PA. Asimismo, de una interpretación sistemática del artículo 2º inciso 22 y de los artículos 66º y 67º de la Constitución, se colige que el Estado, representado en este caso por el Gobierno Regional de Tumbes, debe promover el aprovechamiento razonable y sostenible de los recursos naturales en beneficio de la colectividad, tal como fuera establecido por el Tribunal Constitucional en el fundamento 33 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 0048-2004-PI.
c) Que su decisión se ajusta al principio de desarrollo sostenible o sustentable, es decir, aquel proceso donde se asegura la satisfacción de las necesidades humanas del presente sin que se ponga en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades, y en virtud del cual el Estado está en la obligación de promover y aceptar únicamente la utilización de tecnologías que garanticen la continuidad calidad de dichos recursos, evitando que su uso no sostenible los extinga o deprede.
d) Que en virtud del artículo 1º de la Constitución, que consagra la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y del Estado, ante un conflicto entre la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos y el bienestar colectivo, se debe preferir lo segundo.
e) Que en cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la libertad de empresa, precisa que ésta se ejerce en el marco de una economía social de mercado, según el artículo 58º de la Constitución, de modo tal que debe ir acompañada de una responsabilidad social por parte de las empresas, quienes no sólo deben cumplir con el respeto de sus obligaciones jurídicas sino que deben invertir en el entorno local y contribuir al desarrollo de la comunidad. Así, se debe conciliar el paradigma del desarrollo con la necesaria conservación de los recursos y elementos ambientales que se interrelacionan con el entorno rural y urbano, para lo cual el Estado, de acuerdo al artículo 44º de la Constitución, está en la obligación de regular la actividad de los particulares a fin de adecuarlo a dichos fines.
f) Que el Decreto Ley N.º 25977, invocado por la parte demandante, no corresponde ser aplicado por cuanto resulta una norma emanada de un gobierno de facto, que resulta incompatible con un Estado Social y Democrático de Derecho. Además, no se puede pretender la aplicación del Decreto Supremo N.º 012-2001-PE, del Decreto Supremo N.º 017-92-PE, del Decreto Supremo N.º 008-2002-PE, y del Decreto Supremo N.º 023-2003-PE por cuanto estos, de acuerdo al artículo 51º de la Constitución, ostentan una jerarquía menor a la ordenanza regional impugnada.
g) Que la ordenanza impugnada tiene como fundamento el artículo 192º, inciso 7 de la Constitución, que establece la competencia de los gobiernos regionales para la promoción y regulación de actividades en materia de medio ambiente. Asimismo, el artículo 10º inciso 2 de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en sus literales c) y d) establece como competencia compartida de los gobiernos regionales la promoción, la gestión y la regulación de las actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura y medio ambiente, y la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, respectivamente. Adicionalmente, el artículo 10º inciso 1 literal n) de la misma ley dispone la competencia exclusiva de los gobiernos regionales para la promoción del uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
V. FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio de la demanda
1. El Presidente de la República, representado en este caso por el Ministerio de la Producción, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes. La norma cuestionada establece lo siguiente:
“Artículo Primero.- Declarar de interés regional la preservación de los recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la Región Tumbes y prohibir la operación de las flotas de mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el ámbito comprendido entre el extremo norte del dominio marítimo del Perú y los 4º 00’ de LS y los 81º 00’ de LO, correspondiente a la jurisdicción de la Región Tumbes; así como, el desembarque de recursos hidrobiológicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de la Región.
Artículo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artículo primero de la presente Ordenanza Regional, serán sancionados por la Dirección Regional de Producción de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensión del permiso de pesca por un período de seis meses. En caso de reincidencia caducará automáticamente el permiso de pesca otorgado.
Artículo Tercero.- Las embarcaciones infractoras serán conducidas a los puertos y/o caletas más próximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la suspensión establecida en el artículo precedente.
Artículo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% será donado a instituciones de carácter social y el otro 50% podrá ser subastado por una comisión integrada por el COREVIPA, la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y el Gobierno Regional de Tumbes. El monto recaudado será destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de control y vigilancia pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en cuyo caos el 50% será utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del IMARPE.
Artículo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca sin la autorización correspondiente y los infractores serán sancionados de conformidad con el Artículo 41º, código N.º 6 del cuadro de sanciones del D.S. N.º 008-2002-PE.
Artículo Sexto.- Los vehículos isotérmicos y otros que transporten productos hidrobiológicos procedentes de desembarques en la Región Tumbes, con fines de comercialización, deberán contar con la documentación respectiva otorgada por la Dirección Regional de la Producción de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas, en los casos pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artículo Sétimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y por la emisión de certificados para el transporte de los recursos hidrobiológicos, constituirán ingresos propios de dicha Dirección Regional.
Artículo Octavo.- El Instituto del Mar del Perú (IMARPE), por medio de su Laboratorio Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizará los estudios y el monitoreo correspondiente de los recursos hidrobiológicos y de las condiciones bioecológicas del medio marino, para evaluar su situación, con la finalidad de mantener la información actualizada que permita un manejo adecuado y cuidado.
Artículo Noveno.- La Dirección Regional de Producción, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ordenanza Regional.
Artículo Décimo.- Autorizar a la Secretaría General del Gobierno Regional la publicación de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación , disponiéndose asimismo su inclusión en el portal electrónico del Gobierno Regional”.
Competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de las ordenanzas regionales
2. La facultad de realizar el control abstracto de constitucionalidad, en nuestro ordenamiento jurídico, ha sido reconocida al Tribunal Constitucional de manera exclusiva. Tal como lo dispone el artículo 202º inciso 1 de la Constitución, le corresponde al Tribunal Constitucional
“[c]onocer en instancia única, la acción de inconstitucionalidad”.
Ello como consecuencia de que el artículo 201º instituye al Tribunal Constitucional como el órgano de control de la constitucionalidad de las leyes.
3. Tal facultad se concretiza a través del proceso de inconstitucionalidad, pues, de acuerdo con el artículo 200º inciso 4 de la Constitución, mediante dicho proceso los sujetos legitimados (artículo 203º de la Constitución) pueden demandar, ante el Tribunal Constitucional, la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley, entre ellas, las normas regionales de carácter general, que contravengan la Constitución por la forma o por el fondo.
4. Si bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso fundamentalmente objetivo, esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre la Constitución y las normas con rango de ley; no se puede desconocer que dicho proceso también tiene una dimensión subjetiva. Esta dimensión subjetiva del proceso de inconstitucionalidad tiene que ver con la finalidad de los procesos constitucionales, esto es, con velar por la observancia del principio de supremacía jurídica de la Constitución y por la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, de conformidad con el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.
5. En tal sentido no puede soslayarse que aun cuando el control abstracto de las normas tiene una finalidad inmediata, como es la de salvaguardar el principio de supremacía jurídica de la Constitución –expulsando del ordenamiento aquellas disposiciones que la contravengan material o formalmente–, tiene también como fin mediato impedir su aplicación y con ello evitar que puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de las personas. Por tanto, es deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (proceso de inconstitucionalidad), siempre tendrá también, en última instancia, la vocación subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las personas.
Juicio de validez constitucional de la ordenanza impugnada
6. El recurrente sostiene que la norma impugnada resulta constitucionalmente inválida por considerar que el Gobierno Regional de Tumbes se ha excedido en sus competencias, al extender el área reservada para la pesca artesanal y haber tipificado nuevas infracciones, con sus correspondientes sanciones, sin tener en cuenta los lineamientos generales establecidos por el Gobierno Nacional. Aduce además que tales disposiciones constituyen limitaciones injustificadas del derecho a la libertad empresarial, por ser atentatorias de la seguridad jurídica.
7. De conformidad con el artículo 43º de la Norma Fundamental, el Estado peruano es unitario, pero descentralizado. Es una república distribuida territorialmente en regiones, departamentos, provincias y distritos, y gubernativamente en los niveles nacional, regional y local (artículo 189º de la Constitución), circunstancia que da lugar a la existencia, junto al ordenamiento jurídico nacional, de ordenamientos jurídicos regionales y locales y, consecuentemente, a la potencial incompatibilidad entre fuentes normativas (v.g la ley y la ordenanza regional) que, por ostentar idéntico rango (artículo 200º inciso 4 de la Constitución), no puede ser resuelta apelando al principio de jerarquía normativa, sino al de competencia.
8. Cabe afirmar, sin embargo, que el principio de competencia es tributario del de jerarquía, pues si una entidad estatal puede incurrir en la expedición de una norma inválida por invadir esferas competenciales previstas como ajenas por otra norma de su mismo rango, es porque la Norma Normarum (Constitución), fuente normativa jerárquicamente superior a cualquier otra, reservó a ésta la capacidad de regular la distribución competencial.
9. En el presente caso, dado que se está acusando a un gobierno regional de haber excedido su esfera competencial, habrá que tener en cuenta el bloque de constitucionalidad conformado por la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N.º 27687), para determinar la esfera competencial de los gobiernos regionales y verificar si es que efectivamente el demandado se excedió en el ejercicio de sus competencias.
10. De acuerdo con lo señalado en la STC 020-2005-PI/021-2005-PI, “la articulación de las fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta coherente al conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno Central y los gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, si las normas regionales no son jerárquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su articulación con éstas no puede sustentarse en el principio de jerarquía, sino conforme al principio de competencia, según el cual en el ámbito competencial regional la norma regional termina excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de cualquier otro ordenamiento” (fundamento 59).
11. Así las cosas, corresponde ahora analizar la validez constitucional de la ordenanza impugnada. De acuerdo con el artículo 192º.7 de la Constitución, “[l]os gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Son competentes para: (…) 7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley”.
12. Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) desarrolla dicha disposición constitucional y considera tal competencia como de naturaleza compartida. Ello quiere decir aquella competencia que es ejercida de manera coordinada por dos o más niveles de gobierno, atribuyéndose a cada uno un determinado nivel de responsabilidad. En efecto, el artículo 36º de la Ley mencionada señala: “[c]ompetencias compartidas: (…) b) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones, y medio ambiente, c) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental (…)”.
13. A su vez, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su artículo 10º, establece que son competencias compartidas: “c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente, d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental (…)”.
14. Como puede observarse, del análisis de las normas constitucionales pertinentes así como de las normas conformantes del bloque de constitucionalidad en el presente caso, es decir, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se infiere que la materia sobre la que versa la norma impugnada, es decir, la regulación de la actividad pesquera, es una competencia de naturaleza compartida, vale decir, una competencia cuyo ejercicio debe ser realizado de manera coordinada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales.
15. Así, en una competencia compartida se le encarga a dos o más niveles de gobierno la regulación de una materia, entendiéndose por ella el ámbito de la realidad sobre el cual recaerá la facultad normativa conjunta de ambos niveles de gobierno, pero asignándose a cada uno de ellos una función constitucional específica. Por ejemplo, mientras que al gobierno central se le suele encargar la función de planificación de la política sobre un determinado sector, a los gobiernos regionales y locales les corresponde la ejecución de tal política, debiendo además fiscalizar su cumplimiento.
16. En el caso concreto de la actividad pesquera, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su artículo 52º, establece las funciones específicas de los gobiernos regionales en materia pesquera, entre ellas:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción acuícola de la región.
b) Administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de actividades y servicios pesqueros bajo su jurisdicción.
c) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.
d) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones de la región, con énfasis en las medianas, PYMES, y unidades productivas orientadas a la exportación.
e) Desarrollar e implementar sistemas de información y poner a disposición de la población información útil referida a la gestión del sector.
f) Promover, controlar y administrar el uso de los servicios de infraestructura de desembarque y procesamiento pesquero de su competencia, en armonía con las políticas y normas del sector, a excepción del control y vigilancia de las normas sanitarias sectoriales, en todas las etapas de las actividades pesqueras.
g) Verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas, de acuerdo a la Ley de la materia.
h) Promover la investigación e información acerca de los servicios tecnológicos para la preservación y protección del medio ambiente
i) Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
j) Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes (énfasis agregado).
17. Como puede apreciarse lo dicho dispositivo legal, en especial de los literales b), c), f), i) y j), la función específica de los gobiernos regionales en materia pesquera es básicamente la de administración, supervisión, fiscalización y sanción que se desarrolla en el ámbito territorial de su competencia. Es decir, corresponde a los gobiernos regionales, como función específica, supervisar el cumplimiento de las políticas sectoriales dispuestas por el Gobierno Nacional.
18. En consecuencia, la ordenanza impugnada, cuando modifica unilateralmente la extensión de la zona reservada para la pesca artesanal, y tipifica y establece sanciones para los infractores, excede el marco de sus competencias constitucionales. Si bien a los gobiernos regionales se les ha sido asignado las funciones administradora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, éstas no comprenden la facultad de disponer, omitiendo el ámbito de participación del gobierno nacional, la modificación del área reservada para la pesca artesanal, así como el establecimiento de infracciones y sanciones. Estas funciones específicas no autorizan a un gobierno regional a ejercer su potestad normativa autárquicamente. La previsión constitucional del artículo 192º de la Constitución no presta fundamento para ello, porque, como señala, toda actividad de los gobiernos regionales se realiza “(…) en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”.
Gobiernos regionales y desarrollo económico
19. Cabe señalar, de otro lado, que en uno de los considerandos finales de la ordenanza regional impugnada se señala que:
“(…) es interés del Gobierno Regional de Tumbes velar por la protección y el aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiológicos, asegurando su sostenibilidad en el tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales, en armonía con el Medio Ambiente”.
20. El Tribunal Constitucional no puede ni debe ser ajeno a la realidad socioeconómica del país en su conjunto ni de cada una de las regiones individualmente consideradas; pues
“(...) la descentralización política (...) no sólo es un instrumento democratizador del poder y una garantía para la libertad, sino que, además, puede suponer una mejor técnica de organización para resolver los asuntos públicos (...)”[1].
Por ello estima legítima la preocupación del Gobierno Regional de Tumbes por el desarrollo económico de su Región y la preservación de los recursos hidrobiológicos, pues precisamente la finalidad de un proceso de descentralización, tal como lo prevé el artículo 188º de la Constitución, es el desarrollo integral del país; desarrollo dentro del cual está comprendido, como es evidente, el aspecto económico.
21. Sin embargo este objetivo no puede alcanzarse legítimamente si es que no se realiza dentro del marco constitucional establecido y bajo la observancia de los valores y principios constitucionales así como de los derechos fundamentales. De ahí que el gobierno nacional y el Gobierno Regional de Tumbes tengan que emprender, dentro del régimen jurídico de la descentralización, acciones dentro del marco de sus competencias compartidas tendientes al desarrollo integral de la Región Tumbes.
22. Una cuestión final sobre la cual el Tribunal Constitucional estima pertinente hacer algunas atingencias es respecto a con lo señalado en los considerandos finales de la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P:
“Que, la problemática descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Dirección Regional de Pesquería de Tumbes, elevando una propuesta mediante Oficio N.º 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPT-DR, al Sr. Ministro de la Producción. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha continuado con el tratamiento de esta problemática y la búsqueda de soluciones de manera conjunta entre el Gobierno Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitanía de Puerto de Zorritos;
Que, en representación de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un Memorial al Sr. Ministro de la Producción, reiterando entre otras medidas, la declaración del litoral de Tumbes como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Producción, los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y mediante Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaración del litoral de Tumbes, como Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de pesca como cortina, pinta, espinel y buceo; (…)”.
.
23. El Tribunal Constitucional advierte que, en efecto, el Gobierno Regional de Tumbes, antes de dictar la ordenanza regional impugnada, ha trasmitido al Ministerio de la Producción su legítima preocupación por una adecuada regulación de la actividad pesquera; lo cual puede apreciarse, por ejemplo, en la Carta Múltiple N.º 005-2004/GRT-PR, de 1 de junio de 2004, y en los documentos que obran en el expediente (folios 31-60), sin que dicho Ministerio haya dado una respuesta adecuada o realizado acciones de coordinación que son exigibles y más aún si se trata del ejercicio de una competencia compartida.
24. En consecuencia, debe enfatizarse que así como los gobiernos regionales tienen el deber de observar el principio de cooperación y lealtad nacional, así también al gobierno nacional le asiste el deber de cooperación para con los gobiernos regionales –lealtad regional–, más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales del Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (artículo 44º de la Constitución).
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYÉN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
[1] De Vega, Pedro. “Poder constituyente y regionalismo”. En Gumersindo Trujillo (coordinador). Federalismo y regionalismo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1979, p. 354.
LIMA
PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 5 días del mes de junio de 2008, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesía Ramírez, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Eto Cruz, Álvarez Miranda, y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República, representado por el Ministerio de la Producción, contra la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante : Presidente de la República.
Norma sometida a control : Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P.
Normas constitucionales
cuya vulneración se alega : Artículo 43º, 59º, 189º, 191º y 192º de la Constitución.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-GR-P.
III. NORMAS CUESTIONADAS
a) Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P ORDENANZA REGIONAL N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P
ORDENANZA REGIONAL QUE DECLARA DE INTERÉS REGIONAL LA PRESERVACIÓN
DE RECURSOS HIDROBIOLÓGICOS DEL ÁMBITO COSTERO DE LA REGIÓN TUMBES Y
ESTABLECE PROHIBICIONES A OPERACIONES DE FLOTAS DE MAYOR Y MENOR ESCALA Y ARTESANALES
EL CONSEJO REGIONAL DE TUMBES
HA APROBADO LA ORDENANZA REGIONAL SIGUIENTE:
VISTO:
El INFORME N.º 143-2004/GRT-GGR-GRDE-GR; el Informe N.º 115-2004/GRT-GGR-GRRNGMA; y el INFORME N.º 009-2004/GRT-DRP-DR; los que emiten opinión favorable para la protección de los recursos hidrobiológicos del litoral de Tumbes a través de una Ordenanza Regional que prohíba la operación de las embarcaciones que utilicen redes de cerco y arrastre en dicha jurisdicción y como medida complementaria a las normas nacionales, prohibir el desembarque de los recursos capturados por las embarcaciones mencionadas, en los puertos y caletas de la Región Tumbes.
CONSIDERANDO:
Que, la Constitución Política del Perú en su Artículo 68º establece que el Estado está obligado a promover la conservación de la Diversidad Biológica y de Áreas Naturales Protegidas; asimismo el Artículo 200º numeral 4) establece que son normas con rango de Ley entre otras la Ordenanza Regional; la misma que es de aplicación en su respectiva Región;
Que, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley N.º 27867, modificada por la Ley N.º 27902, en su Artículo 9º, establece como competencias constitucionales, entre otras lo estipulado en el literal g), que faculta a los Gobiernos Regionales a promover y regular actividades y/o servicios en materia de Agricultura, Pesquería, Industria, Agroindustria, Comercio, Turismo, Energía, Minería, Vialidad, Comunicaciones, Educación, Salud y Medio Ambiente, conforme a ley. Asimismo, en el artículo 10º, se define las competencias exclusivas y compartidas, especificando en el literal n) que dichos gobiernos deben promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad;
Que, la precitada Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su Artículo 45º literal b) numeral 1) define como función normativa y reguladora la elaboración y aprobación de normas de alcance regional, y regular los servicios de su competencia; y en el Artículo 52º establece que son funciones de los Gobiernos Regionales en materia pesquera: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción acuícola de la Región, así como desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción;
Que, el D.S. N.º 017-92-PE, establece que la zona adyacente a la costa entre las cero y las cinco millas marinas, está reservada para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal y de menor escala;
Que, el D.S. N.º 012-2001-PE, Reglamento de la Ley General de Pesca, establece desde marzo de 2001, la prohibición del uso de redes de cerco artesanales o bolichitos en la zona del litoral correspondiente al ámbito jurisdiccional del departamento de Tumbes;
Que, la R.M. N.º 309-2003-PRODUCE, de fecha 22 de agosto de 2003, en su Artículo 1º , establece un régimen especial de pesca en la zona comprendida entre el extremo norte del dominio marítimo del Perú y los 4º 00’ LS (ámbito jurisdiccional de la Región Tumbes); y en su Artículo 2º prohíbe las actividades extractivas dentro de las cinco millas marinas de la línea de costa, a las embarcaciones de mayor y menor escala, así como artesanales con redes de cerco y con redes de arrastre;
Que, la plataforma continental frente a Tumbes es amplia y de baja pendiente, alcanzando una extensión de 35 millas náuticas frente a Puerto Pizarro y gradualmente se reduce hacia el Sur hasta alcanzar 10 millas náuticas frente a Máncora;
Que, en los últimos años, embarcaciones arrastreras y de cerco (bolicheras y bolichitos); con capacidad de bodega que fluctúa entre 10 a 32.6 m2, consideradas como artesanales o de menor escala procedentes de diversos lugares del litoral peruano vienen incursionando y operando ilegalmente por diferentes períodos dentro de las cinco millas marinas frente a Tumbes, contraviniendo lo dispuesto en la R.M. N.º 309-2003-PRODUCE, y ocasionando constantes conflictos con los pescadores locales al ocasionarles frecuentemente la destrucción de sus redes y aparejos por la operación en las mismas áreas de pesca;
Que, la problemática descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Dirección Regional de Pesquería de Tumbes, elevando una propuesta mediante Oficio N.º 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPT-DR, al Sr. Ministro de la Producción. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha continuado con el tratamiento de esta problemática y la búsqueda de soluciones de manera conjunta entre el Gobierno Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitanía de Puerto de Zorritos;
Que, en representación de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un Memorial al Sr. Ministro de la Producción, reiterando entre otras medidas, la declaración del litoral de Tumbes como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Producción, los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y mediante Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaración del litoral de Tumbes, como Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de pesca como cortina, pinta, espinel y buceo;
Que, es interés del Gobierno Regional de Tumbes velar por la protección y el aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiológicos, asegurando su sostenibilidad en el tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales, en armonía con el Medio Ambiente;
Que, a las consideraciones antes expuestas se debe añadir y resaltar lo estipulado en diversos Tratados Internacionales suscritos por el Perú, reconociendo el principio precautorio, el cual establece que cuando haya indicios razonables del riesgo de daño grave o irreversible a la salud o al ambiente, la falta de certeza científica absoluta no constituye razón suficiente para postergar la adopción de medidas destinadas a eliminar o reducir dicho riesgo;
De conformidad con la Constitución Política del Estado, en uso de las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales artículo 37º literal a) – Ley N.º 27867; y,
Ha dado la ordenanza regional siguiente:
Artículo Primero.- Declarar de interés regional la preservación de los recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la Región Tumbes y prohibir la operación de las flotas de mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el ámbito comprendido entre el extremo norte del dominio marítimo del Perú y los 4º 00’ de LS y los 81º 00’ de LO, correspondiente a la jurisdicción de la Región Tumbes; así como, el desembarque de recursos hidrobiológicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de la Región.
Artículo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artículo primero de la presente Ordenanza Regional, serán sancionados por la Dirección Regional de Producción de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensión del permiso de pesca por un período de seis meses. En caso de reincidencia caducará automáticamente el permiso de pesca otorgado.
Artículo Tercero.- Las embarcaciones infractoras serán conducidas a los puertos y/o caletas más próximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la suspensión establecida en el artículo precedente.
Artículo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% será donado a instituciones de carácter social y el otro 50% podrá ser subastado por una comisión integrada por el COREVIPA, la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y el Gobierno Regional de Tumbes. El monto recaudado será destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de control y vigilancia pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en cuyo caos el 50% será utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del IMARPE.
Artículo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca sin la autorización correspondiente y los infractores serán sancionados de conformidad con el Artículo 41º, código N.º 6 del cuadro de sanciones del D.S. N.º 008-2002-PE.
Artículo Sexto.- Los vehículos isotérmicos y otros que transporten productos hidrobiológicos procedentes de desembarques en la Región Tumbes, con fines de comercialización, deberán contar con la documentación respectiva otorgada por la Dirección Regional de la Producción de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas, en los casos pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artículo Sétimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y por la emisión de certificados para la el transporte de los recursos hidrobiológicos, constituirán ingresos propios de dicha Dirección Regional.
Artículo Octavo.- El Instituto del Mar del Perú (IMARPE), por medio de su Laboratorio Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizará los estudios y el monitoreo correspondiente de los recursos hidrobiológicos y de las condiciones bioecológicas del medio marino, para evaluar su situación, con la finalidad de mantener la información actualizada que permita un manejo adecuado y cuidado.
Artículo Noveno.- La Dirección Regional de Producción, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ordenanza Regional.
Artículo Décimo.- Autorizar a la Secretaría General del Gobierno Regional la publicación de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación , disponiéndose asimismo su inclusión en el portal electrónico del Gobierno Regional.
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Sede Central del Gobierno Regional de Tumbes a los veintitrés días del mes de julio del año dos mil cuatro.
ROSA IRIS MEDINA FEIJOO
Presidenta Regional
IV. ANTECEDENTES
1. Fundamentos de la demanda
Con fecha 9 de agosto de 2007, el Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 20 de febrero de 2006, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes, que declara de interés regional la preservación de recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la región Tumbes y establece prohibiciones a operaciones de flotas de mayor y menor escala y artesanales.
La demanda se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes argumentos:
a) El demandante sostiene que el Gobierno Regional de Tumbes ha excedido sus competencias al haber dispuesto la extensión de la zona reservada a la pesca artesanal cuando dicha regulación constituye una competencia compartida con el gobierno nacional, de conformidad con el artículo 52º inciso j), en concordancia con el artículo 10º numeral 2) inciso c), de la Ley N.º 27687, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Por tanto, el Gobierno Regional de Tumbes no puede emitir disposiciones que regulen la actividad pesquera sin tener en cuenta los lineamientos generales previamente establecidos por el Gobierno Nacional, expresados tanto en el Decreto Ley N.º 25977, Ley General de Pesca, según la cual constituye parte de los sistemas de ordenamiento pesquero, como competencia del Ministerio de la Producción, la determinación de las zonas reservadas; como en los Decretos Supremos N.º 017-92-PE y 012-2001-PE, según los cuales la zona reservada para la pesca artesanal consta de cinco millas, a partir del litoral. Dicha medida tiene por objetivo asegurar la sustentabilidad de los recursos hidrobiológicos que allí se desarrollan.
b) El demandante aduce que la extensión de la zona reservada a la pesca artesanal, dispuesta por el Gobierno Regional de Tumbes, así como la prohibición de descargar en las caletas y puertos de la región, constituyen limitaciones injustificadas al ejercicio de la libertad empresarial, consagrada en el artículo 59º de la Constitución, no encontrándose relacionadas a motivos de índole sanitaria o de seguridad pública.
c) Por otra parte, a entender del demandante, el Gobierno Regional de Tumbes también habría excedido sus competencias al haber establecido, en el artículo 2º de la ordenanza impugnada, sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones estipuladas en el artículo 1º, las cuales vendrían a constituir entonces infracciones. La determinación de éstas contraviene expresamente la legislación de orden nacional, dispuesta por la Ley General de Pesca, Decreto Ley N.º 25977 (artículo 76º numeral 2), así como su Reglamento, Decreto Supremo N.º 012-2001-PE (artículo 63º inciso 1), y el Decreto Supremo N.º 017-92-PE (artículo 3º); la cual establece sanciones teniendo como base la zona reservada de 5 millas. Asimismo, no se ha tomado en cuenta que existe una norma que desarrolla las prohibiciones y sanciones contenidas en la Ley General de Pesca, el Decreto Supremo N.º 008-2002-PE, Reglamento de Inspección y del Procedimiento Sancionador de las Infracciones de las Actividades Pesqueras y Acuícolas.
d) De otro lado, en el artículo 5º de la ordenanza impugnada se exige que los vehículos que transporten productos hidrobiológicos con fines de comercialización tengan una certificación de la Dirección Regional de Producción de Tumbes. Esta exigencia, a entender del demandante, constituye la imposición de una carga administrativa que vulnera la libertad empresarial en lo que respecta al acceso al mercado.
e) Por último, otro argumento esgrimido por el Ministerio de la Producción es que la ordenanza impugnada, al tipificar infracciones y sanciones, se está apartando del ordenamiento jurídico nacional y está atentando contra la seguridad jurídica, toda vez que los particulares interesados en realizar actividad pesquera se hallaría en una situación de incertidumbre con respecto a la actuación de los poderes públicos, pues no quedarían determinados con claridad los requisitos para el desarrollo de la actividad así como las posibles sanciones.
2. Contestación de la demanda
Con fecha 21 de mayo de 2008, el Presidente Regional de Tumbes contesta la demanda contradiciéndola y negándola en todos sus extremos, en base a los siguientes fundamentos:
a) Que la expedición de la ordenanza impugnada constituye una respuesta a una problemática regional, consistente en la depredación de los recursos hidrobiológicos del mar de Tumbes por parte de embarcaciones dedicadas a la pesca industrial, al operar con redes de cerco y arrastre que destruyen la flora y la fauna que constituye el primer eslabón de la cadena alimenticia, en perjuicio de los pescadores artesanales que dependen de la pesca de dichas especies pequeñas para su subsistencia.
b) Que en virtud del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado que ostentan los individuos, el Gobierno Regional de Tumbes se hallaba en la obligación de intervenir para evitar el deterioro del medio ambiente, asegurando condiciones mínimas y comprometiéndose a no vulnerar las mismas ni permitir su vulneración por parte de los agente sociales, de conformidad con los expresado por el propio Tribunal Constitucional en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 03448-2005-PA. Asimismo, de una interpretación sistemática del artículo 2º inciso 22 y de los artículos 66º y 67º de la Constitución, se colige que el Estado, representado en este caso por el Gobierno Regional de Tumbes, debe promover el aprovechamiento razonable y sostenible de los recursos naturales en beneficio de la colectividad, tal como fuera establecido por el Tribunal Constitucional en el fundamento 33 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 0048-2004-PI.
c) Que su decisión se ajusta al principio de desarrollo sostenible o sustentable, es decir, aquel proceso donde se asegura la satisfacción de las necesidades humanas del presente sin que se ponga en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades, y en virtud del cual el Estado está en la obligación de promover y aceptar únicamente la utilización de tecnologías que garanticen la continuidad calidad de dichos recursos, evitando que su uso no sostenible los extinga o deprede.
d) Que en virtud del artículo 1º de la Constitución, que consagra la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y del Estado, ante un conflicto entre la mayor rentabilidad de ciertos grupos económicos y el bienestar colectivo, se debe preferir lo segundo.
e) Que en cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la libertad de empresa, precisa que ésta se ejerce en el marco de una economía social de mercado, según el artículo 58º de la Constitución, de modo tal que debe ir acompañada de una responsabilidad social por parte de las empresas, quienes no sólo deben cumplir con el respeto de sus obligaciones jurídicas sino que deben invertir en el entorno local y contribuir al desarrollo de la comunidad. Así, se debe conciliar el paradigma del desarrollo con la necesaria conservación de los recursos y elementos ambientales que se interrelacionan con el entorno rural y urbano, para lo cual el Estado, de acuerdo al artículo 44º de la Constitución, está en la obligación de regular la actividad de los particulares a fin de adecuarlo a dichos fines.
f) Que el Decreto Ley N.º 25977, invocado por la parte demandante, no corresponde ser aplicado por cuanto resulta una norma emanada de un gobierno de facto, que resulta incompatible con un Estado Social y Democrático de Derecho. Además, no se puede pretender la aplicación del Decreto Supremo N.º 012-2001-PE, del Decreto Supremo N.º 017-92-PE, del Decreto Supremo N.º 008-2002-PE, y del Decreto Supremo N.º 023-2003-PE por cuanto estos, de acuerdo al artículo 51º de la Constitución, ostentan una jerarquía menor a la ordenanza regional impugnada.
g) Que la ordenanza impugnada tiene como fundamento el artículo 192º, inciso 7 de la Constitución, que establece la competencia de los gobiernos regionales para la promoción y regulación de actividades en materia de medio ambiente. Asimismo, el artículo 10º inciso 2 de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en sus literales c) y d) establece como competencia compartida de los gobiernos regionales la promoción, la gestión y la regulación de las actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura y medio ambiente, y la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, respectivamente. Adicionalmente, el artículo 10º inciso 1 literal n) de la misma ley dispone la competencia exclusiva de los gobiernos regionales para la promoción del uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
V. FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio de la demanda
1. El Presidente de la República, representado en este caso por el Ministerio de la Producción, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes. La norma cuestionada establece lo siguiente:
“Artículo Primero.- Declarar de interés regional la preservación de los recursos hidrobiológicos del ámbito costero de la Región Tumbes y prohibir la operación de las flotas de mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el ámbito comprendido entre el extremo norte del dominio marítimo del Perú y los 4º 00’ de LS y los 81º 00’ de LO, correspondiente a la jurisdicción de la Región Tumbes; así como, el desembarque de recursos hidrobiológicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de la Región.
Artículo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artículo primero de la presente Ordenanza Regional, serán sancionados por la Dirección Regional de Producción de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensión del permiso de pesca por un período de seis meses. En caso de reincidencia caducará automáticamente el permiso de pesca otorgado.
Artículo Tercero.- Las embarcaciones infractoras serán conducidas a los puertos y/o caletas más próximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la suspensión establecida en el artículo precedente.
Artículo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% será donado a instituciones de carácter social y el otro 50% podrá ser subastado por una comisión integrada por el COREVIPA, la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y el Gobierno Regional de Tumbes. El monto recaudado será destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de control y vigilancia pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en cuyo caos el 50% será utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del IMARPE.
Artículo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca sin la autorización correspondiente y los infractores serán sancionados de conformidad con el Artículo 41º, código N.º 6 del cuadro de sanciones del D.S. N.º 008-2002-PE.
Artículo Sexto.- Los vehículos isotérmicos y otros que transporten productos hidrobiológicos procedentes de desembarques en la Región Tumbes, con fines de comercialización, deberán contar con la documentación respectiva otorgada por la Dirección Regional de la Producción de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas, en los casos pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artículo Sétimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Dirección Regional de la Producción de Tumbes y por la emisión de certificados para el transporte de los recursos hidrobiológicos, constituirán ingresos propios de dicha Dirección Regional.
Artículo Octavo.- El Instituto del Mar del Perú (IMARPE), por medio de su Laboratorio Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizará los estudios y el monitoreo correspondiente de los recursos hidrobiológicos y de las condiciones bioecológicas del medio marino, para evaluar su situación, con la finalidad de mantener la información actualizada que permita un manejo adecuado y cuidado.
Artículo Noveno.- La Dirección Regional de Producción, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ordenanza Regional.
Artículo Décimo.- Autorizar a la Secretaría General del Gobierno Regional la publicación de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación , disponiéndose asimismo su inclusión en el portal electrónico del Gobierno Regional”.
Competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de las ordenanzas regionales
2. La facultad de realizar el control abstracto de constitucionalidad, en nuestro ordenamiento jurídico, ha sido reconocida al Tribunal Constitucional de manera exclusiva. Tal como lo dispone el artículo 202º inciso 1 de la Constitución, le corresponde al Tribunal Constitucional
“[c]onocer en instancia única, la acción de inconstitucionalidad”.
Ello como consecuencia de que el artículo 201º instituye al Tribunal Constitucional como el órgano de control de la constitucionalidad de las leyes.
3. Tal facultad se concretiza a través del proceso de inconstitucionalidad, pues, de acuerdo con el artículo 200º inciso 4 de la Constitución, mediante dicho proceso los sujetos legitimados (artículo 203º de la Constitución) pueden demandar, ante el Tribunal Constitucional, la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley, entre ellas, las normas regionales de carácter general, que contravengan la Constitución por la forma o por el fondo.
4. Si bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso fundamentalmente objetivo, esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre la Constitución y las normas con rango de ley; no se puede desconocer que dicho proceso también tiene una dimensión subjetiva. Esta dimensión subjetiva del proceso de inconstitucionalidad tiene que ver con la finalidad de los procesos constitucionales, esto es, con velar por la observancia del principio de supremacía jurídica de la Constitución y por la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, de conformidad con el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.
5. En tal sentido no puede soslayarse que aun cuando el control abstracto de las normas tiene una finalidad inmediata, como es la de salvaguardar el principio de supremacía jurídica de la Constitución –expulsando del ordenamiento aquellas disposiciones que la contravengan material o formalmente–, tiene también como fin mediato impedir su aplicación y con ello evitar que puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de las personas. Por tanto, es deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (proceso de inconstitucionalidad), siempre tendrá también, en última instancia, la vocación subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las personas.
Juicio de validez constitucional de la ordenanza impugnada
6. El recurrente sostiene que la norma impugnada resulta constitucionalmente inválida por considerar que el Gobierno Regional de Tumbes se ha excedido en sus competencias, al extender el área reservada para la pesca artesanal y haber tipificado nuevas infracciones, con sus correspondientes sanciones, sin tener en cuenta los lineamientos generales establecidos por el Gobierno Nacional. Aduce además que tales disposiciones constituyen limitaciones injustificadas del derecho a la libertad empresarial, por ser atentatorias de la seguridad jurídica.
7. De conformidad con el artículo 43º de la Norma Fundamental, el Estado peruano es unitario, pero descentralizado. Es una república distribuida territorialmente en regiones, departamentos, provincias y distritos, y gubernativamente en los niveles nacional, regional y local (artículo 189º de la Constitución), circunstancia que da lugar a la existencia, junto al ordenamiento jurídico nacional, de ordenamientos jurídicos regionales y locales y, consecuentemente, a la potencial incompatibilidad entre fuentes normativas (v.g la ley y la ordenanza regional) que, por ostentar idéntico rango (artículo 200º inciso 4 de la Constitución), no puede ser resuelta apelando al principio de jerarquía normativa, sino al de competencia.
8. Cabe afirmar, sin embargo, que el principio de competencia es tributario del de jerarquía, pues si una entidad estatal puede incurrir en la expedición de una norma inválida por invadir esferas competenciales previstas como ajenas por otra norma de su mismo rango, es porque la Norma Normarum (Constitución), fuente normativa jerárquicamente superior a cualquier otra, reservó a ésta la capacidad de regular la distribución competencial.
9. En el presente caso, dado que se está acusando a un gobierno regional de haber excedido su esfera competencial, habrá que tener en cuenta el bloque de constitucionalidad conformado por la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N.º 27687), para determinar la esfera competencial de los gobiernos regionales y verificar si es que efectivamente el demandado se excedió en el ejercicio de sus competencias.
10. De acuerdo con lo señalado en la STC 020-2005-PI/021-2005-PI, “la articulación de las fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta coherente al conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno Central y los gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, si las normas regionales no son jerárquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su articulación con éstas no puede sustentarse en el principio de jerarquía, sino conforme al principio de competencia, según el cual en el ámbito competencial regional la norma regional termina excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de cualquier otro ordenamiento” (fundamento 59).
11. Así las cosas, corresponde ahora analizar la validez constitucional de la ordenanza impugnada. De acuerdo con el artículo 192º.7 de la Constitución, “[l]os gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Son competentes para: (…) 7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley”.
12. Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) desarrolla dicha disposición constitucional y considera tal competencia como de naturaleza compartida. Ello quiere decir aquella competencia que es ejercida de manera coordinada por dos o más niveles de gobierno, atribuyéndose a cada uno un determinado nivel de responsabilidad. En efecto, el artículo 36º de la Ley mencionada señala: “[c]ompetencias compartidas: (…) b) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones, y medio ambiente, c) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental (…)”.
13. A su vez, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su artículo 10º, establece que son competencias compartidas: “c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente, d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental (…)”.
14. Como puede observarse, del análisis de las normas constitucionales pertinentes así como de las normas conformantes del bloque de constitucionalidad en el presente caso, es decir, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se infiere que la materia sobre la que versa la norma impugnada, es decir, la regulación de la actividad pesquera, es una competencia de naturaleza compartida, vale decir, una competencia cuyo ejercicio debe ser realizado de manera coordinada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales.
15. Así, en una competencia compartida se le encarga a dos o más niveles de gobierno la regulación de una materia, entendiéndose por ella el ámbito de la realidad sobre el cual recaerá la facultad normativa conjunta de ambos niveles de gobierno, pero asignándose a cada uno de ellos una función constitucional específica. Por ejemplo, mientras que al gobierno central se le suele encargar la función de planificación de la política sobre un determinado sector, a los gobiernos regionales y locales les corresponde la ejecución de tal política, debiendo además fiscalizar su cumplimiento.
16. En el caso concreto de la actividad pesquera, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su artículo 52º, establece las funciones específicas de los gobiernos regionales en materia pesquera, entre ellas:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción acuícola de la región.
b) Administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de actividades y servicios pesqueros bajo su jurisdicción.
c) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.
d) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones de la región, con énfasis en las medianas, PYMES, y unidades productivas orientadas a la exportación.
e) Desarrollar e implementar sistemas de información y poner a disposición de la población información útil referida a la gestión del sector.
f) Promover, controlar y administrar el uso de los servicios de infraestructura de desembarque y procesamiento pesquero de su competencia, en armonía con las políticas y normas del sector, a excepción del control y vigilancia de las normas sanitarias sectoriales, en todas las etapas de las actividades pesqueras.
g) Verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas, de acuerdo a la Ley de la materia.
h) Promover la investigación e información acerca de los servicios tecnológicos para la preservación y protección del medio ambiente
i) Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
j) Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes (énfasis agregado).
17. Como puede apreciarse lo dicho dispositivo legal, en especial de los literales b), c), f), i) y j), la función específica de los gobiernos regionales en materia pesquera es básicamente la de administración, supervisión, fiscalización y sanción que se desarrolla en el ámbito territorial de su competencia. Es decir, corresponde a los gobiernos regionales, como función específica, supervisar el cumplimiento de las políticas sectoriales dispuestas por el Gobierno Nacional.
18. En consecuencia, la ordenanza impugnada, cuando modifica unilateralmente la extensión de la zona reservada para la pesca artesanal, y tipifica y establece sanciones para los infractores, excede el marco de sus competencias constitucionales. Si bien a los gobiernos regionales se les ha sido asignado las funciones administradora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, éstas no comprenden la facultad de disponer, omitiendo el ámbito de participación del gobierno nacional, la modificación del área reservada para la pesca artesanal, así como el establecimiento de infracciones y sanciones. Estas funciones específicas no autorizan a un gobierno regional a ejercer su potestad normativa autárquicamente. La previsión constitucional del artículo 192º de la Constitución no presta fundamento para ello, porque, como señala, toda actividad de los gobiernos regionales se realiza “(…) en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”.
Gobiernos regionales y desarrollo económico
19. Cabe señalar, de otro lado, que en uno de los considerandos finales de la ordenanza regional impugnada se señala que:
“(…) es interés del Gobierno Regional de Tumbes velar por la protección y el aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiológicos, asegurando su sostenibilidad en el tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales, en armonía con el Medio Ambiente”.
20. El Tribunal Constitucional no puede ni debe ser ajeno a la realidad socioeconómica del país en su conjunto ni de cada una de las regiones individualmente consideradas; pues
“(...) la descentralización política (...) no sólo es un instrumento democratizador del poder y una garantía para la libertad, sino que, además, puede suponer una mejor técnica de organización para resolver los asuntos públicos (...)”[1].
Por ello estima legítima la preocupación del Gobierno Regional de Tumbes por el desarrollo económico de su Región y la preservación de los recursos hidrobiológicos, pues precisamente la finalidad de un proceso de descentralización, tal como lo prevé el artículo 188º de la Constitución, es el desarrollo integral del país; desarrollo dentro del cual está comprendido, como es evidente, el aspecto económico.
21. Sin embargo este objetivo no puede alcanzarse legítimamente si es que no se realiza dentro del marco constitucional establecido y bajo la observancia de los valores y principios constitucionales así como de los derechos fundamentales. De ahí que el gobierno nacional y el Gobierno Regional de Tumbes tengan que emprender, dentro del régimen jurídico de la descentralización, acciones dentro del marco de sus competencias compartidas tendientes al desarrollo integral de la Región Tumbes.
22. Una cuestión final sobre la cual el Tribunal Constitucional estima pertinente hacer algunas atingencias es respecto a con lo señalado en los considerandos finales de la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P:
“Que, la problemática descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Dirección Regional de Pesquería de Tumbes, elevando una propuesta mediante Oficio N.º 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPT-DR, al Sr. Ministro de la Producción. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha continuado con el tratamiento de esta problemática y la búsqueda de soluciones de manera conjunta entre el Gobierno Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitanía de Puerto de Zorritos;
Que, en representación de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un Memorial al Sr. Ministro de la Producción, reiterando entre otras medidas, la declaración del litoral de Tumbes como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Producción, los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y mediante Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaración del litoral de Tumbes, como Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de pesca como cortina, pinta, espinel y buceo; (…)”.
.
23. El Tribunal Constitucional advierte que, en efecto, el Gobierno Regional de Tumbes, antes de dictar la ordenanza regional impugnada, ha trasmitido al Ministerio de la Producción su legítima preocupación por una adecuada regulación de la actividad pesquera; lo cual puede apreciarse, por ejemplo, en la Carta Múltiple N.º 005-2004/GRT-PR, de 1 de junio de 2004, y en los documentos que obran en el expediente (folios 31-60), sin que dicho Ministerio haya dado una respuesta adecuada o realizado acciones de coordinación que son exigibles y más aún si se trata del ejercicio de una competencia compartida.
24. En consecuencia, debe enfatizarse que así como los gobiernos regionales tienen el deber de observar el principio de cooperación y lealtad nacional, así también al gobierno nacional le asiste el deber de cooperación para con los gobiernos regionales –lealtad regional–, más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales del Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (artículo 44º de la Constitución).
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza Regional N.º 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYÉN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
[1] De Vega, Pedro. “Poder constituyente y regionalismo”. En Gumersindo Trujillo (coordinador). Federalismo y regionalismo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1979, p. 354.
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